Libre circulation des personnes UE/AELE : quels droits s’appliquent en Suisse

La Suisse n’est pas membre de l’Union européenne, et pourtant les ressortissants des États membres de l’UE et de l’AELE bénéficient de droits étendus pour vivre et travailler ici. La base en est l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP, RS 0.142.112.681) conclu entre la Suisse et l’Union européenne, ainsi que la Convention AELE parallèle pour les États de l’AELE. L’ALCP ouvre aux ressortissants de l’UE/AELE un accès qui se distingue fondamentalement du système contingenté applicable aux ressortissants d’États tiers. Le présent article explique quels États sont concernés, comment se déroule l’annonce, quels types d’autorisations entrent en ligne de compte, quels droits existent en cas d’emploi et d’activité lucrative indépendante, et comment fonctionne la coordination des assurances sociales. Il décrit la situation juridique de manière générale et ne remplace pas un renseignement de l’autorité cantonale de migration compétente.

L’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP)

L’ALCP est entré en vigueur dans le cadre des premiers accords bilatéraux (« Bilatérales I ») entre la Suisse et l’UE ; la libre circulation des personnes a été étendue aux États de l’AELE par une Convention AELE parallèle. L’accord accorde aux ressortissants des États concernés le droit d’entrer en Suisse, d’y séjourner, d’y exercer une activité lucrative ou de s’y établir à titre indépendant, pour autant que certaines conditions soient remplies — notamment la capacité de subvenir à son propre entretien et l’existence d’une couverture d’assurance-maladie suffisante (cf. annexe I art. 6 ALCP ainsi qu’annexe I art. 24 ALCP). Le Secrétariat d’État aux migrations (SEM) documente l’état actuel des accords sous sem.admin.ch.

À la différence du marché intérieur de l’UE, l’ALCP est un traité de droit international public, et non un règlement supranational. La Suisse conserve ainsi une certaine marge de manœuvre dans sa mise en œuvre, et l’accord est interprété par un comité mixte et non par la Cour de justice de l’Union européenne. Dans la pratique, les droits accordés sont néanmoins largement comparables à ceux qui prévalent au sein de l’espace UE/EEE.

La mise en œuvre interne s’effectue par l’ordonnance sur l’introduction de la libre circulation des personnes (OLCP, RS 142.203) ainsi que, à titre complémentaire, par la Loi sur les étrangers et l’intégration (LEI, RS 142.20) et l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA, RS 142.201), pour autant que l’ALCP ne contienne pas de réglementation plus favorable (cf., s’agissant du principe de faveur, l’annexe I art. 12 ALCP).

Quels États sont concernés ?

L’ALCP concerne les États membres de l’UE ainsi que les quatre États de l’AELE, dont la Suisse fait elle-même partie. Pour la Croatie, qui a adhéré à l’UE en 2013, la libre circulation a été introduite par un protocole distinct ; celui-ci prévoyait des dispositions transitoires échelonnées dans le temps (voir plus bas). Le SEM publie le champ d’application déterminant actuel et les éventuelles réglementations particulières sous sem.admin.ch.

Depuis la sortie du Royaume-Uni de l’UE, les ressortissants du Royaume-Uni ne relèvent plus du champ d’application de l’ALCP. Quiconque résidait déjà en Suisse avant la date de référence déterminante conserve les droits acquis sur la base de l’accord conclu entre la Suisse et le Royaume-Uni relatif aux droits acquis des citoyennes et citoyens (Accord sur les droits acquis). Les ressortissants britanniques nouvellement entrants relèvent en revanche du régime applicable aux ressortissants d’États tiers, avec les conditions d’admission et les nombres maximums qui s’y appliquent. Le SEM documente la date de référence exacte ainsi que le champ d’application de l’Accord sur les droits acquis.

Annonce pour les ressortissants de l’UE/AELE

Les ressortissants de l’UE/AELE n’ont besoin d’aucun visa pour entrer en Suisse. Pour un séjour allant jusqu’à trois mois, un passeport valable ou une carte d’identité valable suffit, sans qu’aucune autre formalité ne doive être accomplie. Si le séjour dure plus de 90 jours — qu’il s’agisse d’une activité lucrative, d’une activité indépendante, d’études ou de la retraite — une annonce auprès de l’autorité cantonale de migration est nécessaire. L’obligation d’annonce et la procédure pour les ressortissants de l’UE/AELE découlent de l’ordonnance sur l’introduction de la libre circulation des personnes (OLCP, RS 142.203) ; l’obligation générale d’annonce à l’entrée est ancrée à l’art. 12 LEI (Loi sur les étrangers et l’intégration, RS 142.20).

L’annonce d’arrivée et de départ au lieu de domicile doit intervenir après l’entrée, dans le délai prévu par le canton (annonce au contrôle des habitants du lieu de domicile ; dans de nombreux endroits, un délai de 14 jours s’applique). Ce n’est qu’ensuite que l’autorité cantonale délivre l’autorisation de séjour. Une annonce tardive peut entraîner des retards dans la procédure d’autorisation. Le délai d’annonce concret et la procédure se déterminent selon le droit d’exécution cantonal ; seul le renseignement du service cantonal compétent fait foi.

Pour l’annonce, les documents suivants sont en règle générale exigés ; la liste exacte est fixée par le canton concerné :

• passeport valable ou carte d’identité valable ;
• contrat de travail ou preuve de l’activité lucrative indépendante (le cas échéant) ;
• preuve de moyens financiers suffisants (pour les personnes sans activité lucrative) ;
• preuve de la couverture d’assurance-maladie ;
• photo de passeport biométrique (exigée dans certains cantons) ;
• contrat de bail ou preuve du logement.

Après acceptation de la demande, l’autorité cantonale de migration délivre l’autorisation sous la forme d’un titre de séjour biométrique au format carte de crédit. La durée de traitement varie selon le canton ; elle doit être demandée auprès de l’autorité cantonale de migration compétente.

Assurance-maladie : Quiconque est soumis à l’obligation d’assurance suisse doit en principe s’affilier, dans les trois mois suivant la prise de domicile ou le début de l’activité lucrative, auprès d’un assureur-maladie au sens de la Loi fédérale sur l’assurance-maladie (LAMal, RS 832.10). La couverture d’assurance s’applique rétroactivement à compter de cette date. L’office fédéral officiel offre un aperçu des assureurs autorisés et des primes : priminfo.admin.ch.

Types d’autorisations pour les ressortissants de l’UE/AELE

Les ressortissants de l’UE/AELE obtiennent les mêmes catégories d’autorisations que les autres personnes étrangères, mais les conditions d’admission sont nettement plus favorables. Au début se trouvent le plus souvent l’autorisation de courte durée L et l’autorisation de séjour B. Contrairement aux ressortissants d’États tiers, ces autorisations ne sont soumises à aucun nombre maximum annuel.

Autorisation de courte durée L

L’autorisation L est délivrée aux ressortissants de l’UE/AELE qui disposent d’un contrat de travail de moins d’un an ou qui séjournent en Suisse pour un autre motif limité dans le temps (concernant le court séjour, cf. art. 32 LEI (Loi sur les étrangers et l’intégration, RS 142.20) ; pour les ressortissants de l’UE/AELE, concrétisé par l’annexe I art. 6 ALCP). Elle vaut pour la durée du contrat de travail et peut être prolongée si l’activité lucrative se poursuit. En présence d’un rapport de travail de douze mois ou plus, une autorisation B peut être délivrée.

Autorisation de séjour B

L’autorisation B est l’autorisation de séjour ordinaire pour les ressortissants de l’UE/AELE disposant d’un contrat de travail d’un an ou plus, pour les personnes exerçant une activité indépendante ainsi que pour les personnes disposant de moyens suffisants (rentières et rentiers, étudiantes et étudiants). Pour les ressortissants de l’UE/AELE exerçant une activité salariée dans le cadre d’un rapport de travail d’au moins un an, l’annexe I art. 6 al. 1 ALCP prévoit un titre de séjour d’une durée de validité d’au moins cinq ans ; il est prolongé tant que les conditions demeurent remplies. Cela constitue une différence marquée par rapport aux ressortissants d’États tiers, dont l’autorisation B vaut en règle générale pour un an et est réexaminée annuellement. Une comparaison approfondie des options à plus long terme figure dans l’article consacré à l’autorisation de séjour B et à l’autorisation d’établissement.

Autorisation d’établissement C

L’autorisation d’établissement C est délivrée pour une durée indéterminée et n’est liée à aucune activité lucrative (art. 34 LEI (Loi sur les étrangers et l’intégration, RS 142.20)). Il importe de relever que l’ALCP lui-même ne fonde aucun droit à l’autorisation d’établissement : celle-ci se détermine selon la LEI ainsi que selon les conventions d’établissement que la Suisse a conclues avec certains États. En règle générale, l’autorisation d’établissement est délivrée après dix ans de séjour ininterrompu et légal. Pour les ressortissants d’États avec lesquels existe une convention d’établissement correspondante, la délivrance est possible après cinq ans ; en cas d’intégration réussie, une délivrance anticipée selon l’art. 34 al. 4 LEI peut entrer en ligne de compte. Les critères d’intégration découlent de l’art. 58a LEI ; les modalités plus précises et la pratique d’appréciation résultent du droit d’exécution cantonal et du renseignement de l’autorité compétente.

Activité lucrative sous l’ALCP

L’ALCP accorde aux ressortissants de l’UE/AELE le droit d’exercer toute activité lucrative salariée en Suisse, sans que l’examen de la priorité de la main-d’œuvre indigène applicable aux ressortissants d’États tiers ou les nombres maximums ne trouvent application (cf., concernant le droit de séjour et l’accès à une activité lucrative, l’annexe I art. 4 ALCP). Les employeurs n’ont pas à démontrer qu’aucune main-d’œuvre indigène appropriée ou déjà admise au titre de l’UE/AELE n’était disponible ; le système de priorité applicable aux États tiers selon l’art. 21 LEI (Loi sur les étrangers et l’intégration, RS 142.20) ne trouve ici aucune application.

Parmi les droits essentiels figurent :

• Égalité de traitement : les travailleuses et travailleurs de l’UE/AELE ont droit aux mêmes conditions de travail, à la même rémunération et aux mêmes prestations sociales que les travailleuses et travailleurs indigènes occupant une position comparable (principe de non-discrimination, annexe I art. 2 ALCP et annexe I art. 9 ALCP).
• Pas de nombres maximums : il n’existe aucun nombre maximum annuel pour le nombre de ressortissants de l’UE/AELE qui peuvent être employés en Suisse (sous réserve d’éventuelles dispositions transitoires pour la Croatie, voir ci-dessous).
• Frontalières et frontaliers : les ressortissants de l’UE/AELE domiciliés dans un État voisin peuvent travailler en Suisse au moyen d’une autorisation frontalière G, pour autant qu’ils retournent à leur lieu de domicile en règle générale chaque jour, mais au moins une fois par semaine (annexe I art. 7 ALCP).
• Mobilité professionnelle et géographique : les titulaires d’une autorisation peuvent changer d’employeur, de profession et de canton sans qu’une autorisation supplémentaire ne soit nécessaire (annexe I art. 8 ALCP). Un changement de canton doit être annoncé à l’autorité de migration.
• Travail à temps partiel : il n’existe pas de taux d’occupation minimaux fixes — le travail à temps partiel peut lui aussi fonder la qualité de travailleur au sens de l’ALCP, pour autant qu’il s’agisse d’une activité effective et réelle.

Activité lucrative indépendante

Sur la base de l’ALCP, les ressortissants de l’UE/AELE ont le droit de s’établir en Suisse à titre indépendant (pour les personnes exerçant une activité indépendante, annexe I art. 12 ALCP). Contrairement aux ressortissants d’États tiers, qui passent par une procédure cantonale d’autorisation plus exigeante, les ressortissants de l’UE/AELE doivent pour l’essentiel démontrer que l’activité indépendante est effectivement exercée et qu’elle est économiquement viable.

Pour l’annonce en tant que personne exerçant une activité indépendante, les autorités exigent en règle générale une preuve de la prise effective de l’activité indépendante — par exemple au moyen de l’affiliation à la caisse de compensation cantonale (AVS), le cas échéant une inscription au registre du commerce, ainsi que des justificatifs relatifs à l’activité commerciale, aux mandats de clientèle ou au carnet de commandes. Les documents exigés précisément sont fixés par le service cantonal compétent. Après acceptation, l’autorité cantonale de migration délivre une autorisation B portant la mention « activité lucrative indépendante ». Une présentation complète de la procédure figure dans l’article consacré à l’activité lucrative indépendante.

Recherche d’emploi : la règle des 90 jours

Les ressortissants de l’UE/AELE peuvent entrer en Suisse pour y chercher un emploi sans disposer déjà d’une offre d’emploi (cf., concernant le droit de séjour des personnes en recherche d’emploi, l’annexe I art. 2 ALCP). Pendant un délai approprié de recherche d’emploi, aucune autorisation de séjour n’est en principe nécessaire à cet effet. Le SEM documente le cadre temporel exact et la procédure sous sem.admin.ch.

Si un emploi est trouvé dans le délai, l’annonce doit être effectuée et l’autorisation correspondante demandée avant la prise de l’activité. Si aucun emploi n’est trouvé, la Suisse doit être quittée, à moins que des moyens financiers suffisants et une couverture d’assurance-maladie permettant un séjour prolongé sans recours à l’aide sociale ne puissent être démontrés.

Les personnes en recherche d’emploi n’ont pas droit à l’aide sociale suisse pendant la recherche. En vertu des règles de coordination des assurances sociales, elles peuvent toutefois, à certaines conditions et pour une durée limitée, continuer à percevoir des prestations de l’assurance-chômage de leur État d’origine ; la procédure prévue à cet effet (formulaire U2/PD U2, anciennement E303) est régie par les dispositions de coordination pertinentes de l’UE.

Coordination des assurances sociales

L’un des effets les plus importants de l’ALCP est la coordination des systèmes d’assurances sociales entre la Suisse et les États de l’UE/AELE. La base juridique en est l’art. 8 ALCP en relation avec l’annexe II de l’ALCP, qui rend contraignants pour la relation Suisse–UE les règlements de coordination pertinents de l’UE — notamment le règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale ainsi que le règlement d’application (CE) n° 987/2009. La Suisse applique directement ces règles de coordination sur la base de l’accord ; dans la relation avec les États de l’AELE, une coordination correspondante s’applique au titre de la Convention AELE.

La coordination repose sur les principes suivants :

1. Applicabilité d’un seul ordre juridique : une personne n’est soumise à chaque fois qu’au système d’assurances sociales d’un seul État, en règle générale celui du lieu de travail.
2. Totalisation des périodes : les périodes d’assurance, d’emploi et de résidence accomplies dans un État membre sont prises en compte lors de l’appréciation des droits dans un autre État.
3. Exportation des prestations : certaines prestations — parmi lesquelles les rentes et certaines allocations familiales — peuvent être versées indépendamment de l’État de domicile.
4. Égalité de traitement : les ressortissants de l’UE/AELE doivent être traités, en matière d’assurances sociales, de la même manière que les ressortissants de l’État d’accueil.

Dans la pratique, cela signifie par exemple que des années de cotisation en Allemagne sont prises en compte pour le droit à la rente suisse, et inversement. Les travailleuses et travailleurs détachés peuvent en outre, pour une durée limitée, demeurer assurés dans le système d’assurances sociales de leur État d’origine ; l’ordre juridique applicable est attesté par le document A1.

Travailleuses et travailleurs détachés

L’ALCP contient, en relation avec le droit des services, des dispositions sur les travailleuses et travailleurs détachés — des employés que leur employeur d’un État de l’UE/AELE détache temporairement en Suisse pour y fournir une prestation de services (cf. art. 5 ALCP). Cela est complété par la Loi fédérale sur les mesures d’accompagnement applicables aux travailleurs détachés (Loi sur les travailleurs détachés, LDét, RS 823.20). Dans la pratique, les principes suivants s’appliquent notamment :

• Les détachements de courte durée, respectivement les activités lucratives jusqu’à 90 jours de travail par année civile, ne requièrent en règle générale qu’une annonce en ligne préalable et aucune autorisation.
• Les détachements qui dépassent cette durée requièrent une procédure d’autorisation formelle.
• Les conditions suisses de salaire et de travail doivent être respectées ; dans les branches dotées d’un contrat-type de travail ou d’une convention collective de travail déclarée de force obligatoire, les prescriptions minimales qui y sont fixées s’appliquent.
• Les personnes détachées peuvent, pour une durée limitée, demeurer assurées dans le système d’assurances sociales de leur État d’origine (attestation A1).
• L’employeur doit désigner un point de contact, respectivement une représentation, en Suisse pour les annonces de prestation de services.

La Suisse met en œuvre ses mesures d’accompagnement afin d’empêcher la sous-enchère salariale. Les commissions tripartites et paritaires ainsi que les autorités cantonales du marché du travail procèdent à des contrôles ; en cas d’infractions, des sanctions allant jusqu’à des interdictions de prestation de services sont prévues selon l’état de fait. Les valeurs-seuils, obligations d’annonce et sanctions en vigueur résultent de la Loi sur les travailleurs détachés et des publications du Secrétariat d’État à l’économie (SECO).

Croatie : réglementation transitoire particulière

La Croatie a adhéré à l’UE en 2013 ; son intégration dans l’ALCP s’est effectuée par un protocole distinct (protocole III à l’ALCP), qui prévoyait des dispositions transitoires échelonnées dans le temps pour l’accès des ressortissants croates au marché du travail suisse. Ces phases transitoires étaient dès le départ conçues comme limitées dans le temps. La question de savoir si, et dans quelle mesure, des restrictions subsistent actuellement pour les ressortissants croates dépend de l’état de la réglementation transitoire ; seule l’information du SEM sous sem.admin.ch fait foi et est à jour.

Dans la mesure où une réglementation transitoire s’applique, les points suivants sont typiquement à observer :

• L’accès au marché du travail peut être soumis à des nombres maximums annuels — distincts du contingent des États tiers, mais limités.
• Un examen de la priorité de la main-d’œuvre indigène et déjà admise au titre de l’UE/AELE peut trouver application.
• Les conditions de salaire et de travail sont examinées quant au respect des prescriptions usuelles du lieu.
• Les nombres maximums sont fixés à chaque fois et peuvent être adaptés.
• L’activité lucrative indépendante est possible, mais peut être soumise à un examen supplémentaire.

Ces mesures transitoires sont limitées dans le temps et font l’objet d’un réexamen périodique. L’état actuel ainsi que les éventuels nombres maximums résultent des publications du Secrétariat d’État aux migrations (SEM) sous sem.admin.ch.

Perspective : initiative populaire sur l’immigration

Les initiatives populaires qui demandent une limitation chiffrée de l’immigration peuvent toucher la relation entre la Suisse et l’UE et, partant, l’ALCP. L’état et les effets d’un tel projet — notamment son acceptation, le délai de mise en œuvre et les conséquences concrètes sur la libre circulation des personnes — sont ouverts au moment de la présente exposition et restent sous réserve de l’évolution politique et législative. Le présent article ne prend aucune position de valeur à ce sujet. L’état actuel est à consulter dans les sources officielles de la Confédération (en particulier admin.ch et sem.admin.ch).

L’essentiel en bref

• Les ressortissants de l’UE/AELE bénéficient, via l’ALCP, d’un accès privilégié à la Suisse — sans nombres maximums et sans examen de priorité (sous réserve d’éventuelles dispositions transitoires pour la Croatie).
• L’annonce d’arrivée et de départ au lieu de domicile doit intervenir après l’entrée, dans le délai prévu par le canton (dans de nombreux endroits 14 jours) ; pour les séjours de plus de 90 jours, une autorisation est nécessaire.
• Pour les personnes exerçant une activité salariée dans le cadre d’un rapport de travail d’au moins un an, l’annexe I art. 6 ALCP prévoit un titre de séjour d’une durée de validité d’au moins cinq ans ; il est prolongé tant que les conditions demeurent remplies.
• L’activité lucrative indépendante est ouverte aux ressortissants de l’UE/AELE sans la procédure plus stricte applicable aux ressortissants d’États tiers.
• La coordination des assurances sociales garantit, via l’annexe II de l’ALCP, la prise en compte des périodes de cotisation et l’exportation de certaines prestations au-delà des frontières des États membres.
• Des dispositions transitoires limitées dans le temps peuvent s’appliquer aux ressortissants croates ; l’état actuel est à demander auprès du SEM.
• Quiconque est soumis à l’obligation d’assurance doit s’affilier, dans les trois mois, auprès d’un assureur-maladie au sens de la LAMal (RS 832.10) ; aperçu sur priminfo.admin.ch.

La connaissance de ses propres droits découlant de l’ALCP est une bonne base pour bien situer une installation en Suisse ou l’exercice d’une activité lucrative ici. Les détails et la mise en œuvre cantonale peuvent toutefois varier ; un renseignement contraignant est toujours délivré par l’autorité cantonale de migration compétente.

Remarque : Le présent article explique la situation juridique de manière générale et ne constitue pas un conseil juridique individuel au sens de la Loi fédérale sur la libre circulation des avocats (Loi sur les avocats, BGFA, RS 935.61). Pour une appréciation portant sur le cas d’espèce, adressez-vous à l’autorité cantonale de migration compétente ou à une avocate ou un avocat inscrit au registre des avocats.