Libera circolazione delle persone UE/AELS: quali diritti valgono in Svizzera

La Svizzera non è membro dell'Unione europea e tuttavia i cittadini degli Stati membri dell'UE e dell'AELS godono di ampi diritti per vivere e lavorare in questo Paese. Il fondamento è l'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC, SR 0.142.112.681) tra la Svizzera e l'Unione europea, nonché la Convenzione AELS parallela per gli Stati dell'AELS. L'ALC apre ai cittadini UE/AELS un accesso che si distingue fondamentalmente dal sistema contingentato previsto per i cittadini di Stati terzi. Il presente contributo illustra quali Stati sono interessati, come si svolge la notifica, quali tipi di permesso entrano in considerazione, quali diritti sussistono in caso di impiego e di attività lucrativa indipendente e come funziona il coordinamento delle assicurazioni sociali. Esso descrive la situazione giuridica in termini generali e non sostituisce le informazioni dell'autorità cantonale della migrazione competente.

L'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC)

L'ALC è entrato in vigore nel quadro dei primi accordi bilaterali («Bilaterali I») tra la Svizzera e l'UE; mediante una Convenzione AELS parallela la libera circolazione delle persone è stata estesa agli Stati dell'AELS. L'Accordo riconosce ai cittadini degli Stati interessati il diritto di entrare in Svizzera, di soggiornarvi, di intraprendere un'attività lucrativa o di stabilirsi come lavoratori indipendenti, purché siano soddisfatte determinate condizioni — in particolare la capacità di provvedere al proprio sostentamento e l'esistenza di una copertura assicurativa contro le malattie sufficiente (cfr. art. 6 Allegato I ALC nonché art. 24 Allegato I ALC). Lo stato di volta in volta aggiornato degli accordi è documentato dalla Segreteria di Stato della migrazione (SEM) all'indirizzo sem.admin.ch.

A differenza del mercato interno dell'UE, l'ALC è un trattato di diritto internazionale, non un regolamento sovranazionale. La Svizzera conserva con ciò un certo margine di manovra nell'attuazione e l'Accordo è interpretato da un Comitato misto e non dalla Corte di giustizia dell'Unione europea. Nella pratica i diritti concessi sono comunque ampiamente paragonabili a quelli vigenti all'interno dello spazio UE/SEE.

L'attuazione interna avviene tramite l'Ordinanza concernente l'introduzione della libera circolazione delle persone (OLCP, SR 142.203) nonché, in via complementare, tramite la Legge federale sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI, SR 142.20) e l'Ordinanza sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA, SR 142.201), nella misura in cui l'ALC non contenga una disciplina più favorevole (cfr., sul principio di favore, art. 12 Allegato I ALC).

Quali Stati sono interessati?

L'ALC interessa gli Stati membri dell'UE nonché i quattro Stati dell'AELS, tra i quali figura la stessa Svizzera. Per la Croazia, entrata nell'UE nel 2013, la libera circolazione è stata introdotta tramite un protocollo separato; quest'ultimo prevedeva regimi transitori scaglionati nel tempo (vedi oltre). Il campo d'applicazione attuale determinante e le eventuali disposizioni particolari sono pubblicati dalla SEM all'indirizzo sem.admin.ch.

I cittadini del Regno Unito, dopo l'uscita del Regno Unito dall'UE, non rientrano più nel campo d'applicazione dell'ALC. Chi era già domiciliato in Svizzera prima della data di riferimento determinante conserva i diritti acquisiti sulla base dell'accordo concluso tra la Svizzera e il Regno Unito sui diritti acquisiti dei cittadini (Accordo sui diritti acquisiti). I cittadini britannici di nuovo arrivo soggiacciono invece al regime previsto per i cittadini di Stati terzi, con le condizioni di ammissione e i numeri massimi che vi si applicano. La data di riferimento esatta e il campo d'applicazione dell'Accordo sui diritti acquisiti sono documentati dalla SEM.

Notifica per i cittadini UE/AELS

I cittadini UE/AELS non hanno bisogno di alcun visto per entrare in Svizzera. Per un soggiorno fino a tre mesi è sufficiente un passaporto valido o una carta d'identità valida, senza che debbano essere espletate ulteriori formalità. Se il soggiorno dura più di 90 giorni — sia per un'attività lucrativa, per un'attività indipendente, per studio o in pensione — è necessaria una notifica presso l'autorità cantonale della migrazione. L'obbligo di notifica e la procedura per i cittadini UE/AELS derivano dall'Ordinanza concernente l'introduzione della libera circolazione delle persone (OLCP, SR 142.203); l'obbligo generale di notifica all'entrata è sancito all'art. 12 LStrI (Legge federale sugli stranieri e la loro integrazione, SR 142.20).

La notifica di arrivo e di partenza presso il luogo di domicilio deve avvenire dopo l'entrata entro il termine previsto a livello cantonale (notifica presso il controllo abitanti del luogo di domicilio; in molti luoghi vale un termine di 14 giorni). Soltanto in seguito l'autorità cantonale rilascia il permesso di dimora. Una notifica tardiva può comportare ritardi nella procedura di rilascio del permesso. Il termine di notifica concreto e la procedura sono retti dal diritto cantonale di esecuzione; vincolanti sono le informazioni dell'organo cantonale competente.

Per la notifica vengono di regola richiesti i seguenti documenti; l'elenco esatto è stabilito dal rispettivo Cantone:

• passaporto valido o carta d'identità valida;
• contratto di lavoro o prova dell'attività lucrativa indipendente (se pertinente);
• prova di mezzi finanziari sufficienti (per le persone senza attività lucrativa);
• prova della copertura assicurativa contro le malattie;
• fotografia biometrica per passaporto (richiesta in singoli Cantoni);
• contratto di locazione o prova dell'alloggio.

In seguito all'accoglimento della domanda, l'autorità cantonale della migrazione rilascia il permesso sotto forma di documento di legittimazione biometrico per stranieri in formato carta di credito. La durata di trattamento varia a seconda del Cantone; va richiesta all'autorità cantonale della migrazione competente.

Assicurazione malattie: Chi soggiace all'obbligo assicurativo svizzero deve, di principio, affiliarsi entro tre mesi dalla costituzione del domicilio o dall'inizio dell'attività lucrativa presso un assicuratore malattie ai sensi della Legge federale sull'assicurazione malattie (LAMal, SR 832.10). La copertura assicurativa vale retroattivamente a partire da tale momento. Una panoramica degli assicuratori autorizzati e dei premi è offerta dall'organo ufficiale della Confederazione: priminfo.admin.ch.

Tipi di permesso per i cittadini UE/AELS

I cittadini UE/AELS ottengono le stesse categorie di permesso degli altri stranieri, ma le condizioni di ammissione sono nettamente più favorevoli. All'inizio figurano per lo più il permesso di breve durata L e il permesso di dimora B. Diversamente dai cittadini di Stati terzi, questi permessi non soggiacciono ad alcun numero massimo annuo.

Permesso di breve durata L

Il permesso L è rilasciato ai cittadini UE/AELS che hanno un contratto di lavoro di durata inferiore a un anno o che soggiornano in Svizzera per un altro motivo limitato nel tempo (sul soggiorno di breve durata cfr. art. 32 LStrI (Legge federale sugli stranieri e la loro integrazione, SR 142.20); per i cittadini UE/AELS concretizzato dall'art. 6 Allegato I ALC). Esso vale per la durata del contratto di lavoro e può essere prorogato se l'attività lucrativa prosegue. Se sussiste un rapporto di lavoro di dodici mesi o più, può essere rilasciato un permesso B.

Permesso di dimora B

Il permesso B è il permesso di dimora ordinario per i cittadini UE/AELS con un contratto di lavoro di un anno o più, per i lavoratori indipendenti nonché per le persone con mezzi sufficienti (pensionati, studenti). Per i cittadini UE/AELS che esercitano un'attività lucrativa dipendente con un rapporto di lavoro di almeno un anno, l'art. 6 cpv. 1 Allegato I ALC prevede un titolo di soggiorno con una durata di validità di almeno cinque anni; esso viene prorogato fintanto che le condizioni continuano a essere soddisfatte. Ciò costituisce una netta differenza rispetto ai cittadini di Stati terzi, il cui permesso B vale di regola per un anno ed è verificato annualmente. Un confronto approfondito delle opzioni a più lungo termine si trova nel contributo dedicato al permesso B e al permesso di domicilio.

Permesso di domicilio C

Il permesso di domicilio C è rilasciato a tempo indeterminato e non è vincolato ad alcuna attività lucrativa (art. 34 LStrI (Legge federale sugli stranieri e la loro integrazione, SR 142.20)). È importante rilevare che l'ALC stesso non fonda alcun diritto al permesso di domicilio: esso è retto dalla LStrI nonché dagli accordi di domicilio che la Svizzera ha concluso con singoli Stati. Di regola il permesso di domicilio è rilasciato dopo dieci anni di soggiorno ininterrotto e legale. Per i cittadini degli Stati con i quali sussiste un corrispondente accordo di domicilio, il rilascio è possibile dopo cinque anni; in caso di integrazione riuscita può entrare in considerazione un rilascio anticipato ai sensi dell'art. 34 cpv. 4 LStrI. I criteri di integrazione derivano dall'art. 58a LStrI; la configurazione più dettagliata e la prassi di valutazione discendono dal diritto cantonale di esecuzione e dalle informazioni dell'autorità competente.

Attività lucrativa ai sensi dell'ALC

L'ALC riconosce ai cittadini UE/AELS il diritto di intraprendere qualsiasi attività lucrativa dipendente in Svizzera, senza che trovino applicazione l'esame della priorità dei lavoratori indigeni valido per i cittadini di Stati terzi né i numeri massimi (cfr., sul diritto di soggiorno e di accesso a un'attività lucrativa, art. 4 Allegato I ALC). I datori di lavoro non devono dimostrare che non era disponibile alcun lavoratore indigeno o già ammesso UE/AELS idoneo; il sistema della priorità valido per gli Stati terzi ai sensi dell'art. 21 LStrI (Legge federale sugli stranieri e la loro integrazione, SR 142.20) non trova qui applicazione.

Tra i diritti essenziali figurano:

• Parità di trattamento: I lavoratori UE/AELS hanno diritto alle stesse condizioni di lavoro, alla stessa remunerazione e alle stesse prestazioni sociali dei lavoratori indigeni in posizione paragonabile (principio della non discriminazione, art. 2 Allegato I ALC e art. 9 Allegato I ALC).
• Nessun numero massimo: Per il numero di cittadini UE/AELS che possono essere assunti in Svizzera non sussistono numeri massimi annui (ad eccezione di eventuali regimi transitori per la Croazia, vedi sotto).
• Frontalieri: I cittadini UE/AELS con domicilio in uno Stato limitrofo possono lavorare in Svizzera con un permesso per frontalieri G, purché facciano ritorno di regola quotidianamente, ma almeno una volta alla settimana, al loro luogo di domicilio (art. 7 Allegato I ALC).
• Mobilità professionale e geografica: I titolari del permesso possono cambiare datore di lavoro, professione e Cantone senza che sia necessario un permesso supplementare (art. 8 Allegato I ALC). Un cambiamento di Cantone va notificato all'autorità della migrazione.
• Lavoro a tempo parziale: Non sussistono gradi di occupazione minimi fissi — anche il lavoro a tempo parziale può fondare la qualità di lavoratore ai sensi dell'ALC, purché si tratti di un'attività effettiva e reale.

Attività lucrativa indipendente

I cittadini UE/AELS hanno, sulla base dell'ALC, il diritto di stabilirsi in Svizzera come lavoratori indipendenti (per i lavoratori indipendenti art. 12 Allegato I ALC). Diversamente dai cittadini di Stati terzi, che devono affrontare una procedura cantonale di rilascio del permesso più impegnativa, i cittadini UE/AELS devono in sostanza dimostrare che l'attività indipendente è effettivamente esercitata ed è economicamente sostenibile.

Per la notifica come lavoratore indipendente le autorità richiedono di regola una prova dell'effettivo inizio dell'attività indipendente — ad esempio tramite l'affiliazione alla cassa di compensazione cantonale (AVS), eventualmente un'iscrizione nel registro di commercio nonché documenti relativi all'attività commerciale, ai mandati di clientela o al portafoglio ordini. I documenti esattamente richiesti sono stabiliti dall'organo cantonale competente. L'autorità cantonale della migrazione rilascia, in seguito all'accoglimento, un permesso B con la menzione «attività lucrativa indipendente». Una presentazione completa della procedura si trova nel contributo dedicato all'attività lucrativa indipendente.

Ricerca di un impiego: la regola dei 90 giorni

I cittadini UE/AELS possono entrare in Svizzera per cercare un impiego senza disporre già di un'offerta di lavoro (cfr., sul diritto di soggiorno delle persone in cerca di impiego, art. 2 Allegato I ALC). Durante un termine adeguato per la ricerca di un impiego non è di principio necessario alcun permesso di dimora. Il quadro temporale esatto e la procedura sono documentati dalla SEM all'indirizzo sem.admin.ch.

Se entro il termine viene trovato un impiego, prima dell'inizio dell'attività occorre procedere alla notifica e richiedere il relativo permesso. Se non viene trovato alcun impiego, occorre lasciare la Svizzera, a meno che non possano essere dimostrati mezzi finanziari sufficienti e una copertura assicurativa contro le malattie che consentano un soggiorno più prolungato senza ricorso all'aiuto sociale.

Le persone in cerca di impiego non hanno, durante la ricerca, alcun diritto all'aiuto sociale svizzero. Nel quadro delle regole di coordinamento delle assicurazioni sociali esse possono tuttavia, a determinate condizioni e per una durata limitata, continuare a percepire prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione del loro Stato di provenienza; la procedura prevista a tal fine (modulo U2/PD U2, già E303) è disciplinata dalle pertinenti disposizioni di coordinamento dell'UE.

Coordinamento delle assicurazioni sociali

Uno degli effetti più rilevanti dell'ALC è il coordinamento dei sistemi delle assicurazioni sociali tra la Svizzera e gli Stati UE/AELS. Il fondamento giuridico è costituito dall'art. 8 ALC in combinato disposto con l'Allegato II all'ALC, che dichiara vincolanti per il rapporto Svizzera–UE i pertinenti regolamenti di coordinamento dell'UE — in particolare il regolamento (CE) n. 883/2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale nonché il regolamento di applicazione (CE) n. 987/2009. La Svizzera applica direttamente queste regole di coordinamento sulla base dell'Accordo; nei confronti degli Stati dell'AELS vale un corrispondente coordinamento tramite la Convenzione AELS.

Il coordinamento si fonda sui seguenti principi:

1. Applicabilità di un solo ordinamento giuridico: Una persona soggiace di volta in volta soltanto al sistema delle assicurazioni sociali di uno Stato, di regola quello del luogo di lavoro.
2. Totalizzazione dei periodi: I periodi di assicurazione, di occupazione e di residenza compiuti in uno Stato membro sono presi in considerazione nella valutazione dei diritti in un altro Stato.
3. Esportazione delle prestazioni: Determinate prestazioni — tra cui le rendite e taluni assegni familiari — possono essere versate indipendentemente dallo Stato di domicilio.
4. Parità di trattamento: I cittadini UE/AELS devono essere trattati, in materia di assicurazioni sociali, come i cittadini dello Stato di accoglienza.

Nella pratica ciò significa che, ad esempio, gli anni di contribuzione in Germania sono presi in considerazione ai fini del diritto alla rendita svizzera e viceversa. I lavoratori distaccati possono inoltre rimanere assicurati, per una durata limitata, nel sistema delle assicurazioni sociali del loro Stato di provenienza; l'ordinamento giuridico applicabile è attestato con il documento A1.

Lavoratori distaccati

L'ALC contiene, in combinato disposto con il diritto in materia di prestazioni di servizi, disposizioni sui lavoratori distaccati — dipendenti che vengono distaccati temporaneamente in Svizzera dal loro datore di lavoro da uno Stato UE/AELS per fornire una prestazione di servizi (cfr. art. 5 ALC). Ciò è accompagnato dalla Legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati (Legge sui lavoratori distaccati, LDist, SR 823.20). Nella pratica valgono in particolare i seguenti principi:

• I distacchi di breve durata, rispettivamente le attività lucrative fino a 90 giorni lavorativi per anno civile, necessitano di regola soltanto di una notifica online preventiva e di nessun permesso.
• I distacchi che superano tale durata richiedono una procedura formale di rilascio del permesso.
• Le condizioni salariali e di lavoro svizzere devono essere rispettate; nei settori con contratto normale di lavoro o contratto collettivo di lavoro dichiarato di obbligatorietà generale valgono i requisiti minimi ivi stabiliti.
• I lavoratori distaccati possono rimanere assicurati, per una durata limitata, nel sistema delle assicurazioni sociali del loro Stato di provenienza (attestato A1).
• Il datore di lavoro deve designare per le notifiche di prestazioni di servizi un organo o una rappresentanza contattabile in Svizzera.

La Svizzera applica le proprie misure collaterali per impedire l'erosione salariale. Commissioni tripartite e paritetiche nonché le autorità cantonali del mercato del lavoro effettuano controlli; in caso di violazioni sono previste, a seconda della fattispecie, sanzioni fino al divieto di fornire prestazioni di servizi. I valori soglia, gli obblighi di notifica e le sanzioni vigenti derivano dalla Legge sui lavoratori distaccati e dalle pubblicazioni della Segreteria di Stato dell'economia (SECO).

Croazia: regime transitorio particolare

La Croazia è entrata nell'UE nel 2013; la sua integrazione nell'ALC è avvenuta tramite un protocollo separato (Protocollo III all'ALC), che prevedeva regimi transitori scaglionati nel tempo per l'accesso dei cittadini croati al mercato del lavoro svizzero. Tali fasi transitorie erano configurate sin dall'inizio come limitate nel tempo. Se e in quale misura per i cittadini croati sussistano attualmente ancora restrizioni dipende dallo stato di volta in volta del regime transitorio; determinante e aggiornata quotidianamente è unicamente l'informazione della SEM all'indirizzo sem.admin.ch.

Nella misura in cui un regime transitorio trovi applicazione, occorre tipicamente osservare i seguenti punti:

• L'accesso al mercato del lavoro può soggiacere a numeri massimi annui — separati dal contingente per gli Stati terzi, ma limitati.
• Può trovare applicazione un esame della priorità dei lavoratori indigeni e di quelli UE/AELS già ammessi.
• Le condizioni salariali e di lavoro sono esaminate quanto al rispetto dei requisiti usuali del luogo.
• I numeri massimi vengono di volta in volta fissati e possono essere adeguati.
• L'attività lucrativa indipendente è possibile, ma può soggiacere a un esame supplementare.

Tali misure transitorie sono limitate nel tempo e sono verificate periodicamente. Lo stato di volta in volta aggiornato nonché gli eventuali numeri massimi derivano dalle pubblicazioni della Segreteria di Stato della migrazione (SEM) all'indirizzo sem.admin.ch.

Prospettive: iniziativa popolare sull'immigrazione

Le iniziative popolari che chiedono una limitazione numerica dell'immigrazione possono incidere sul rapporto tra la Svizzera e l'UE e quindi sull'ALC. Lo stato e gli effetti di un simile progetto — segnatamente accettazione, termine di attuazione e ripercussioni concrete sulla libera circolazione delle persone — sono, al momento della presente esposizione, aperti e soggetti alla riserva dell'evoluzione politica e legislativa. Il presente contributo non assume al riguardo alcuna posizione valutativa. Lo stato di volta in volta aggiornato va desunto dalle fonti ufficiali della Confederazione (in particolare admin.ch e sem.admin.ch).

L'essenziale in breve

• I cittadini UE/AELS godono, tramite l'ALC, di un accesso privilegiato alla Svizzera — senza numeri massimi e senza esame della priorità (ad eccezione di eventuali regimi transitori per la Croazia).
• La notifica di arrivo e di partenza presso il luogo di domicilio deve avvenire dopo l'entrata entro il termine previsto a livello cantonale (in molti luoghi 14 giorni); per i soggiorni di oltre 90 giorni è necessario un permesso.
• Per i lavoratori dipendenti con un rapporto di lavoro di almeno un anno, l'art. 6 Allegato I ALC prevede un titolo di soggiorno con una durata di validità di almeno cinque anni; esso viene prorogato fintanto che le condizioni rimangono soddisfatte.
• L'attività lucrativa indipendente è aperta ai cittadini UE/AELS senza la procedura più severa valida per i cittadini di Stati terzi.
• Il coordinamento delle assicurazioni sociali garantisce, tramite l'Allegato II all'ALC, il computo dei periodi di contribuzione e l'esportazione di determinate prestazioni oltre i confini degli Stati membri.
• Per i cittadini croati possono valere regimi transitori limitati nel tempo; lo stato attuale va richiesto presso la SEM.
• Chi soggiace all'obbligo assicurativo deve affiliarsi entro tre mesi presso un assicuratore malattie ai sensi della LAMal (SR 832.10); panoramica su priminfo.admin.ch.

La conoscenza dei propri diritti derivanti dall'ALC è una buona base per inquadrare correttamente il trasferimento in Svizzera o un'attività lucrativa in questo Paese. I dettagli e l'attuazione cantonale possono tuttavia variare; informazioni vincolanti sono sempre fornite dall'autorità cantonale della migrazione competente.

Avvertenza: Il presente contributo illustra la situazione giuridica in termini generali e non costituisce una consulenza giuridica individuale ai sensi della Legge federale sulla libera circolazione degli avvocati (Legge sugli avvocati, LLCA, SR 935.61). Per una valutazione riferita al caso specifico si rivolga all'autorità cantonale della migrazione competente o a un avvocato iscritto nel registro degli avvocati.