Personenfreizügigkeit EU/EFTA: Welche Rechte in der Schweiz gelten

Die Schweiz ist nicht Mitglied der Europäischen Union, und dennoch geniessen Staatsangehörige der EU- und EFTA-Mitgliedstaaten weitreichende Rechte, um hier zu leben und zu arbeiten. Grundlage ist das Abkommen über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) zwischen der Schweiz und der Europäischen Union sowie das parallele EFTA-Übereinkommen für die EFTA-Staaten. Das FZA eröffnet EU/EFTA-Angehörigen einen Zugang, der sich grundlegend vom kontingentierten System für Drittstaatsangehörige unterscheidet. Dieser Beitrag erläutert, welche Staaten erfasst sind, wie die Anmeldung abläuft, welche Bewilligungsarten in Betracht kommen, welche Rechte bei Anstellung und selbstständiger Erwerbstätigkeit bestehen und wie die Koordination der Sozialversicherungen funktioniert. Er beschreibt die Rechtslage allgemein und ersetzt keine Auskunft der zuständigen kantonalen Migrationsbehörde.

Das Freizügigkeitsabkommen (FZA)

Das FZA ist im Rahmen der ersten Bilateralen Abkommen («Bilaterale I») zwischen der Schweiz und der EU in Kraft getreten; über ein paralleles EFTA-Übereinkommen wurde der freie Personenverkehr auf die EFTA-Staaten ausgedehnt. Das Abkommen gewährt Angehörigen der erfassten Staaten das Recht, in die Schweiz einzureisen, sich aufzuhalten, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder sich selbstständig niederzulassen, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind — namentlich die Fähigkeit, für den eigenen Unterhalt aufzukommen, und das Bestehen eines ausreichenden Krankenversicherungsschutzes (vgl. Anhang I Art. 6 FZA sowie Anhang I Art. 24 FZA). Den jeweils aktuellen Stand der Abkommen dokumentiert das Staatssekretariat für Migration (SEM) unter sem.admin.ch.

Im Unterschied zum EU-Binnenmarkt ist das FZA ein völkerrechtlicher Vertrag, keine supranationale Verordnung. Die Schweiz behält damit einen gewissen Spielraum bei der Umsetzung, und das Abkommen wird durch einen Gemischten Ausschuss und nicht durch den Gerichtshof der Europäischen Union ausgelegt. In der Praxis sind die eingeräumten Rechte gleichwohl weitgehend mit jenen innerhalb des EU/EWR-Raums vergleichbar.

Die innerstaatliche Umsetzung erfolgt über die Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs (VEP/VFP, SR 142.203) sowie ergänzend über das Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG, SR 142.20) und die Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201), soweit das FZA keine günstigere Regelung enthält (vgl. zum Günstigkeitsprinzip Anhang I Art. 12 FZA).

Welche Staaten sind erfasst?

Das FZA erfasst die EU-Mitgliedstaaten sowie die vier EFTA-Staaten, zu denen die Schweiz selbst gehört. Für Kroatien, das 2013 der EU beigetreten ist, wurde die Freizügigkeit über ein gesondertes Protokoll eingeführt; dieses sah zeitlich gestaffelte Übergangsregelungen vor (siehe weiter unten). Den massgeblichen aktuellen Geltungsbereich und allfällige besondere Regelungen veröffentlicht das SEM unter sem.admin.ch.

Staatsangehörige des Vereinigten Königreichs gehören seit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU nicht mehr zum Anwendungsbereich des FZA. Wer vor dem massgeblichen Stichtag bereits in der Schweiz wohnhaft war, behält die erworbenen Rechte gestützt auf das zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich geschlossene Abkommen über die erworbenen Rechte der Bürgerinnen und Bürger (Erworbene-Rechte-Abkommen). Neu zureisende britische Staatsangehörige unterstehen dagegen dem Regime für Drittstaatsangehörige mit den dafür geltenden Zulassungsvoraussetzungen und Höchstzahlen. Den genauen Stichtag und den Geltungsbereich des Erworbene-Rechte-Abkommens dokumentiert das SEM.

Anmeldung für EU/EFTA-Angehörige

EU/EFTA-Angehörige benötigen für die Einreise in die Schweiz kein Visum. Für einen Aufenthalt von bis zu drei Monaten genügt ein gültiger Pass oder eine gültige Identitätskarte, ohne dass weitere Formalitäten zu erledigen sind. Dauert der Aufenthalt länger als 90 Tage — sei es zur Erwerbstätigkeit, für eine selbstständige Tätigkeit, zum Studium oder im Ruhestand — ist eine Anmeldung bei der kantonalen Migrationsbehörde erforderlich. Die Anmeldepflicht und das Verfahren für EU/EFTA-Angehörige ergeben sich aus der Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs (VEP/VFP, SR 142.203); die allgemeine Meldepflicht bei der Einreise ist in Art. 12 AIG (Ausländer- und Integrationsgesetz, SR 142.20) verankert.

Die An- und Abmeldung beim Wohnort hat nach der Einreise innert der kantonal vorgesehenen Frist zu erfolgen (Anmeldung bei der Einwohnerkontrolle des Wohnorts; vielerorts gilt eine Frist von 14 Tagen). Erst danach stellt die kantonale Behörde die Aufenthaltsbewilligung aus. Eine verspätete Anmeldung kann zu Verzögerungen im Bewilligungsverfahren führen. Die konkrete Anmeldefrist und das Verfahren richten sich nach dem kantonalen Ausführungsrecht; verbindlich ist die Auskunft der zuständigen kantonalen Stelle.

Für die Anmeldung werden in der Regel folgende Unterlagen verlangt; die genaue Liste legt der jeweilige Kanton fest:

• gültiger Pass oder gültige Identitätskarte;
• Arbeitsvertrag oder Nachweis der selbstständigen Erwerbstätigkeit (falls einschlägig);
• Nachweis ausreichender finanzieller Mittel (bei Personen ohne Erwerbstätigkeit);
• Nachweis des Krankenversicherungsschutzes;
• biometrisches Passfoto (in einzelnen Kantonen verlangt);
• Mietvertrag oder Nachweis der Unterkunft.

Nach Gutheissung des Gesuchs stellt die kantonale Migrationsbehörde die Bewilligung als biometrischen Ausländerausweis im Kreditkartenformat aus. Die Bearbeitungsdauer ist je nach Kanton unterschiedlich; sie ist bei der zuständigen kantonalen Migrationsbehörde zu erfragen.

Krankenversicherung: Wer der schweizerischen Versicherungspflicht untersteht, muss sich grundsätzlich innert drei Monaten nach Wohnsitznahme oder Aufnahme der Erwerbstätigkeit bei einem Krankenversicherer nach dem Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) anmelden. Der Versicherungsschutz gilt rückwirkend ab diesem Zeitpunkt. Einen Überblick über die zugelassenen Versicherer und die Prämien bietet die offizielle Bundesstelle: priminfo.admin.ch.

Bewilligungsarten für EU/EFTA-Angehörige

EU/EFTA-Angehörige erhalten dieselben Bewilligungskategorien wie andere ausländische Personen, doch sind die Zulassungsvoraussetzungen deutlich günstiger. Am Anfang stehen meist die Kurzaufenthaltsbewilligung L und die Aufenthaltsbewilligung B. Anders als bei Drittstaatsangehörigen unterstehen diese Bewilligungen keinen jährlichen Höchstzahlen.

Kurzaufenthaltsbewilligung L

Die L-Bewilligung wird EU/EFTA-Angehörigen erteilt, die einen Arbeitsvertrag von weniger als einem Jahr haben oder sich aus einem anderen, zeitlich befristeten Grund in der Schweiz aufhalten (zum Kurzaufenthalt vgl. Art. 32 AIG (Ausländer- und Integrationsgesetz, SR 142.20); für EU/EFTA-Angehörige konkretisiert durch Anhang I Art. 6 FZA). Sie gilt für die Dauer des Arbeitsvertrags und kann bei Fortdauer der Erwerbstätigkeit verlängert werden. Liegt ein Arbeitsverhältnis von zwölf Monaten oder mehr vor, kann eine B-Bewilligung erteilt werden.

Aufenthaltsbewilligung B

Die B-Bewilligung ist die ordentliche Aufenthaltsbewilligung für EU/EFTA-Angehörige mit einem Arbeitsvertrag von einem Jahr oder mehr, für selbstständig Erwerbende sowie für Personen mit ausreichenden Mitteln (Rentnerinnen und Rentner, Studierende). Für unselbstständig erwerbstätige EU/EFTA-Angehörige mit einem Arbeitsverhältnis von mindestens einem Jahr sieht Anhang I Art. 6 Abs. 1 FZA einen Aufenthaltstitel mit einer Geltungsdauer von mindestens fünf Jahren vor; er wird verlängert, solange die Voraussetzungen weiterhin erfüllt sind. Dies stellt einen deutlichen Unterschied zu Drittstaatsangehörigen dar, deren B-Bewilligung in der Regel für ein Jahr gilt und jährlich überprüft wird. Eine vertiefte Gegenüberstellung der längerfristigen Optionen findet sich im Beitrag zu B-Bewilligung und Niederlassungsbewilligung.

Niederlassungsbewilligung C

Die Niederlassungsbewilligung C wird unbefristet erteilt und ist an keine Erwerbstätigkeit gebunden (Art. 34 AIG (Ausländer- und Integrationsgesetz, SR 142.20)). Wichtig ist, dass das FZA selbst keinen Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung begründet: Sie richtet sich nach dem AIG sowie nach den Niederlassungsvereinbarungen, welche die Schweiz mit einzelnen Staaten abgeschlossen hat. In der Regel wird die Niederlassungsbewilligung nach zehn Jahren ununterbrochenen, rechtmässigen Aufenthalts erteilt. Für Angehörige von Staaten, mit denen eine entsprechende Niederlassungsvereinbarung besteht, ist die Erteilung nach fünf Jahren möglich; bei erfolgreicher Integration kann eine vorzeitige Erteilung nach Art. 34 Abs. 4 AIG in Betracht kommen. Die Integrationskriterien ergeben sich aus Art. 58a AIG; die nähere Ausgestaltung und die Praxis der Beurteilung folgen aus dem kantonalen Ausführungsrecht und der Auskunft der zuständigen Behörde.

Erwerbstätigkeit unter dem FZA

Das FZA gewährt EU/EFTA-Angehörigen das Recht, jede unselbstständige Erwerbstätigkeit in der Schweiz aufzunehmen, ohne dass die für Drittstaatsangehörige geltende Prüfung des Vorrangs inländischer Arbeitskräfte oder Höchstzahlen zur Anwendung kommen (vgl. zum Recht auf Aufenthalt und Zugang zu einer Erwerbstätigkeit Anhang I Art. 4 FZA). Arbeitgeber müssen nicht nachweisen, dass keine geeignete inländische oder bereits zugelassene EU/EFTA-Arbeitskraft verfügbar war; das für Drittstaaten geltende Vorrangsystem nach Art. 21 AIG (Ausländer- und Integrationsgesetz, SR 142.20) findet hier keine Anwendung.

Zu den wesentlichen Rechten gehören:

• Gleichbehandlung: EU/EFTA-Arbeitnehmende haben Anspruch auf dieselben Arbeitsbedingungen, dieselbe Entlöhnung und dieselben Sozialleistungen wie inländische Arbeitnehmende in vergleichbarer Stellung (Grundsatz der Nichtdiskriminierung, Anhang I Art. 2 FZA und Anhang I Art. 9 FZA).
• Keine Höchstzahlen: Für die Zahl der EU/EFTA-Angehörigen, die in der Schweiz angestellt werden können, bestehen keine jährlichen Höchstzahlen (mit Ausnahme allfälliger Übergangsregelungen für Kroatien, siehe unten).
• Grenzgängerinnen und Grenzgänger: EU/EFTA-Angehörige mit Wohnsitz in einem Nachbarstaat können mit einer Grenzgängerbewilligung G in der Schweiz arbeiten, sofern sie in der Regel täglich, mindestens aber einmal wöchentlich an ihren Wohnort zurückkehren (Anhang I Art. 7 FZA).
• Berufliche und geografische Mobilität: Bewilligungsinhaberinnen und -inhaber können Arbeitgeber, Beruf und Kanton wechseln, ohne dass es einer zusätzlichen Bewilligung bedarf (Anhang I Art. 8 FZA). Ein Kantonswechsel ist der Migrationsbehörde anzuzeigen.
• Teilzeitarbeit: Es bestehen keine festen Mindestpensen — auch Teilzeitarbeit kann die Arbeitnehmereigenschaft im Sinne des FZA begründen, sofern es sich um eine tatsächliche und echte Tätigkeit handelt.

Selbstständige Erwerbstätigkeit

EU/EFTA-Angehörige haben gestützt auf das FZA das Recht, sich in der Schweiz selbstständig niederzulassen (für selbstständig Erwerbstätige Anhang I Art. 12 FZA). Anders als Drittstaatsangehörige, die ein anspruchsvolleres kantonales Bewilligungsverfahren durchlaufen, müssen EU/EFTA-Angehörige im Wesentlichen nachweisen, dass die selbstständige Tätigkeit tatsächlich ausgeübt wird und wirtschaftlich tragfähig ist.

Für die Anmeldung als selbstständig erwerbende Person verlangen die Behörden in der Regel einen Nachweis der tatsächlichen Aufnahme der selbstständigen Tätigkeit — etwa über die Anmeldung bei der kantonalen Ausgleichskasse (AHV), gegebenenfalls einen Handelsregistereintrag sowie Belege über Geschäftstätigkeit, Kundenmandate oder Auftragslage. Die genau verlangten Unterlagen legt die zuständige kantonale Stelle fest. Die kantonale Migrationsbehörde erteilt nach Gutheissung eine B-Bewilligung mit dem Vermerk «selbstständige Erwerbstätigkeit». Eine umfassende Darstellung des Verfahrens findet sich im Beitrag zur selbstständigen Erwerbstätigkeit.

Stellensuche: die 90-Tage-Regel

EU/EFTA-Angehörige dürfen zur Stellensuche in die Schweiz einreisen, ohne bereits ein Stellenangebot zu haben (vgl. zum Aufenthaltsrecht von Stellensuchenden Anhang I Art. 2 FZA). Während einer angemessenen Frist zur Stellensuche ist hierfür grundsätzlich keine Aufenthaltsbewilligung erforderlich. Den genauen zeitlichen Rahmen und das Verfahren dokumentiert das SEM unter sem.admin.ch.

Wird innerhalb der Frist eine Stelle gefunden, sind vor Aufnahme der Tätigkeit die Anmeldung vorzunehmen und die entsprechende Bewilligung zu beantragen. Wird keine Stelle gefunden, ist die Schweiz zu verlassen, es sei denn, es können ausreichende finanzielle Mittel und ein Krankenversicherungsschutz nachgewiesen werden, die einen längeren Aufenthalt ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfe erlauben.

Stellensuchende haben während der Suche keinen Anspruch auf schweizerische Sozialhilfe. Unter den Koordinationsregeln der Sozialversicherungen können sie jedoch unter bestimmten Voraussetzungen für eine begrenzte Dauer weiterhin Leistungen der Arbeitslosenversicherung ihres Herkunftsstaats beziehen; das hierfür vorgesehene Verfahren (Formular U2/PD U2, vormals E303) regeln die einschlägigen EU-Koordinationsvorschriften.

Koordination der Sozialversicherungen

Eine der bedeutsamsten Wirkungen des FZA ist die Koordination der Sozialversicherungssysteme zwischen der Schweiz und den EU/EFTA-Staaten. Die rechtliche Grundlage bildet Art. 8 FZA in Verbindung mit Anhang II zum FZA, der die einschlägigen EU-Koordinationsverordnungen — namentlich die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit sowie die Durchführungsverordnung (EG) Nr. 987/2009 — für das Verhältnis Schweiz–EU verbindlich erklärt. Die Schweiz wendet diese Koordinationsregeln gestützt auf das Abkommen unmittelbar an; im Verhältnis zu den EFTA-Staaten gilt eine entsprechende Koordination über das EFTA-Übereinkommen.

Die Koordination beruht auf folgenden Grundsätzen:

1. Anwendbarkeit einer einzigen Rechtsordnung: Eine Person untersteht jeweils nur dem Sozialversicherungssystem eines Staates, in der Regel jenem des Erwerbsorts.
2. Zusammenrechnung von Zeiten: Versicherungs-, Beschäftigungs- und Wohnzeiten, die in einem Mitgliedstaat zurückgelegt wurden, werden bei der Beurteilung von Ansprüchen in einem anderen Staat berücksichtigt.
3. Export von Leistungen: Bestimmte Leistungen — darunter Renten und gewisse Familienzulagen — können unabhängig vom Wohnsitzstaat ausgerichtet werden.
4. Gleichbehandlung: EU/EFTA-Angehörige sind in Fragen der Sozialversicherung gleich zu behandeln wie Angehörige des Aufnahmestaats.

In der Praxis bedeutet dies, dass beispielsweise Beitragsjahre in Deutschland für die schweizerische Rentenberechtigung berücksichtigt werden und umgekehrt. Entsandte Arbeitnehmende können zudem für eine begrenzte Dauer im Sozialversicherungssystem ihres Herkunftsstaats versichert bleiben; die anwendbare Rechtsordnung wird mit dem Dokument A1 bescheinigt.

Entsandte Arbeitnehmende

Das FZA enthält in Verbindung mit dem Dienstleistungsrecht Bestimmungen über entsandte Arbeitnehmende — Angestellte, die von ihrem Arbeitgeber aus einem EU/EFTA-Staat vorübergehend zur Erbringung einer Dienstleistung in die Schweiz entsandt werden (vgl. Art. 5 FZA). Flankiert wird dies durch das Bundesgesetz über die flankierenden Massnahmen bei entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern (Entsendegesetz, EntsG, SR 823.20). In der Praxis gelten namentlich folgende Grundsätze:

• Kurze Entsendungen bzw. Erwerbstätigkeiten von bis zu 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr bedürfen in der Regel nur einer vorgängigen Online-Meldung und keiner Bewilligung.
• Entsendungen, die diese Dauer überschreiten, erfordern ein förmliches Bewilligungsverfahren.
• Die schweizerischen Lohn- und Arbeitsbedingungen sind einzuhalten; in Branchen mit Normalarbeitsvertrag oder allgemeinverbindlich erklärtem Gesamtarbeitsvertrag gelten die dort festgelegten Mindestvorgaben.
• Entsandte können für eine begrenzte Dauer im Sozialversicherungssystem ihres Herkunftsstaats versichert bleiben (Bescheinigung A1).
• Der Arbeitgeber muss für Dienstleistungsmeldungen eine ansprechbare Stelle bzw. Vertretung in der Schweiz bezeichnen.

Die Schweiz setzt ihre flankierenden Massnahmen durch, um Lohnunterbietung zu verhindern. Tripartite und paritätische Kommissionen sowie kantonale Arbeitsmarktbehörden führen Kontrollen durch; bei Verstössen sind je nach Sachverhalt Sanktionen bis hin zu Dienstleistungssperren vorgesehen. Die geltenden Schwellenwerte, Meldepflichten und Sanktionen ergeben sich aus dem Entsendegesetz und den Publikationen des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO).

Kroatien: besondere Übergangsregelung

Kroatien ist 2013 der EU beigetreten; seine Einbindung in das FZA erfolgte über ein gesondertes Protokoll (Protokoll III zum FZA), das zeitlich gestaffelte Übergangsregelungen für den Zugang kroatischer Staatsangehöriger zum schweizerischen Arbeitsmarkt vorsah. Diese Übergangsphasen waren von Anfang an befristet ausgestaltet. Ob und in welchem Umfang für kroatische Staatsangehörige aktuell noch Einschränkungen bestehen, hängt vom jeweiligen Stand der Übergangsregelung ab; massgebend und tagesaktuell ist allein die Information des SEM unter sem.admin.ch.

Soweit eine Übergangsregelung greift, sind typischerweise folgende Punkte zu beachten:

• Der Zugang zum Arbeitsmarkt kann jährlichen Höchstzahlen unterstehen — getrennt vom Drittstaatenkontingent, aber begrenzt.
• Es kann eine Prüfung des Vorrangs inländischer und bereits zugelassener EU/EFTA-Arbeitskräfte zur Anwendung kommen.
• Lohn- und Arbeitsbedingungen werden auf Einhaltung der ortsüblichen Vorgaben geprüft.
• Die Höchstzahlen werden jeweils festgelegt und können angepasst werden.
• Die selbstständige Erwerbstätigkeit ist möglich, kann aber einer zusätzlichen Prüfung unterstehen.

Diese Übergangsmassnahmen sind zeitlich befristet und werden periodisch überprüft. Der jeweils aktuelle Stand sowie allfällige Höchstzahlen ergeben sich aus den Publikationen des Staatssekretariats für Migration (SEM) unter sem.admin.ch.

Ausblick: Volksinitiative zur Zuwanderung

Volksinitiativen, die eine zahlenmässige Begrenzung der Zuwanderung verlangen, können das Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU und damit das FZA berühren. Stand und Wirkungen einer solchen Vorlage — namentlich Annahme, Umsetzungsfrist und konkrete Auswirkungen auf die Personenfreizügigkeit — sind zum Zeitpunkt dieser Darstellung offen und stehen unter dem Vorbehalt der politischen und gesetzgeberischen Entwicklung. Dieser Beitrag nimmt dazu keine wertende Stellung. Der jeweils aktuelle Stand ist den amtlichen Quellen des Bundes (insbesondere admin.ch und sem.admin.ch) zu entnehmen.

Das Wichtigste in Kürze

• EU/EFTA-Angehörige geniessen über das FZA einen privilegierten Zugang zur Schweiz — ohne Höchstzahlen und ohne Vorrangprüfung (mit Ausnahme allfälliger Übergangsregelungen für Kroatien).
• Die An- und Abmeldung beim Wohnort hat nach der Einreise innert der kantonal vorgesehenen Frist zu erfolgen (vielerorts 14 Tage); bei Aufenthalten über 90 Tage ist eine Bewilligung erforderlich.
• Für unselbstständig Erwerbstätige mit einem Arbeitsverhältnis von mindestens einem Jahr sieht Anhang I Art. 6 FZA einen Aufenthaltstitel mit einer Geltungsdauer von mindestens fünf Jahren vor; er wird verlängert, solange die Voraussetzungen erfüllt bleiben.
• Die selbstständige Erwerbstätigkeit steht EU/EFTA-Angehörigen ohne das für Drittstaatsangehörige geltende strengere Verfahren offen.
• Die Koordination der Sozialversicherungen sichert über Anhang II zum FZA die Anrechnung von Beitragszeiten und den Export bestimmter Leistungen über die Mitgliedstaaten hinweg.
• Für kroatische Staatsangehörige können befristete Übergangsregelungen gelten; der aktuelle Stand ist beim SEM zu erfragen.
• Wer der Versicherungspflicht untersteht, muss sich innert drei Monaten bei einem Krankenversicherer nach dem KVG (SR 832.10) anmelden; Überblick auf priminfo.admin.ch.

Die Kenntnis der eigenen Rechte aus dem FZA ist eine gute Grundlage, um den Zuzug in die Schweiz oder eine Erwerbstätigkeit hier richtig einzuordnen. Die Einzelheiten und die kantonale Umsetzung können jedoch variieren; verbindliche Auskunft erteilt stets die zuständige kantonale Migrationsbehörde.

Hinweis: Dieser Beitrag erläutert die Rechtslage allgemein und stellt keine individuelle Rechtsberatung im Sinne des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA, SR 935.61) dar. Für eine auf den Einzelfall bezogene Beurteilung wenden Sie sich an die zuständige kantonale Migrationsbehörde oder an eine im Anwaltsregister eingetragene Rechtsanwältin bzw. einen Rechtsanwalt.